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EXPOSICIÓN DE MOTIVOS AL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO “POR MEDIO DEL CUAL SE REDUCE EL NÚMERO DE MIEMBROS DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, Y SE HACE MÁS EFICIENTE EL GASTO PÚBLICO”

 

Bogotá, 20 de julio de 2016

 

 

Doctor

GREGORIO ELJACH PACHECO

SECRETARIO GENERAL

Senado de la República de Colombia

Ciudad.

 

 

 

REFERENCIA: Radicación Acto Legislativo H.S Alfredo Ramos Maya.

 

 

 

Señor Secretario General:

 

Para los fines a los que haya lugar de acuerdo con sus competencias, de manera atenta me permito allegarle el Proyecto de Acto Legislativo “por medio del cual se reduce el número de miembros del Congreso de la República de Colombia y se hace más eficiente el gasto público”,  preparado por la Bancada del Centro Democrático, cuyo autor principal es el suscrito.

 

 

Cordialmente,

 

 

 

ALFREDO RAMOS MAYA

Senador de la República

 

Anexo: Lo enunciado en tres (3) copias.

 

 

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS AL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO “POR MEDIO DEL CUAL SE REDUCE EL NÚMERO DE MIEMBROS DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, Y SE HACE MÁS EFICIENTE EL GASTO PÚBLICO”

 

En el presente acápite se exponen los fundamentos de hecho y de derecho en los cuales se sustenta la necesidad de reducir el número de miembros del Congreso de la República de Colombia, en aras de lograr el uso eficiente y transparente de los recursos públicos.

 

Introducción

 

En virtud de lo dispuesto en los artículos 170 y 176 de la Constitución Nacional, el actual Congreso de la República de Colombia tiene 102 senadores, incluidos dos de comunidades indígenas; 7 comisiones legales; 6 especiales y 4 accidentales. En el caso de la Cámara de Representantes está integrada por 166 legisladores, elegidos en el orden nacional por circunscripción electoral territorial, que se elige así: dos representantes por cada circunscripción y uno más por cada trescientos sesenta y cinco mil habitantes o fracción mayor de ciento ochenta y dos mil quinientos que tengan en exceso sobre los primeros trescientos sesenta y cinco mil (exceptuando San Andrés que tiene uno adicional); y cuatro representantes elegidos por circunscripciones electorales especiales.  Esto, por el último censo aprobado en Colombia, pero que la población estimada por el DANE al momento de la presentación de este proyecto generaría realmente 206 representantes a la Cámara.

 

Lo anterior significa que nuestro sistema bicameral permite que resulten elegidos 268 congresistas, lo cual significa anualmente un alto costo por concepto de gastos asociados directamente a los costos de todos nuestros congresistas, incluyendo equipos de trabajo, seguridad, tiquetes aéreos, vehículos, oficina, entre tantos otros gastos.  Esto, sin contar con la cantidad de gastos de funcionamiento administrativo del congreso, incluyendo secretarios, asesores, asistentes, y toda la cantidad de cargos relacionados con el desarrollo congresional.

 

Al comparar el nivel de gasto, frente al nivel de confianza, satisfacción y percepción de los ciudadanos frente al Congreso, encontramos que los colombianos tienen una creciente desconfianza en muchas de las instituciones democráticas pero en especial frente a la rama legislativa.  En lo relacionado con el trabajo que se realiza desde el Senado y la Cámara de Representantes, entre 2014 y febrero de 2016, entre el 72% y el 75% de las personas respectivamente encuestadas opinó que el trabajo no es confiable. (Tomado de la Gran Encuesta Gallup 2014-2015-febrero de 2016).

 

Toda vez que la administración pública debe caracterizarse por el uso eficiente y transparente de los recursos, y el presupuesto público es la herramienta que permite la producción de bienes y servicios públicos para la satisfacción de las necesidades de la población. (ASIP, s.f.), dando cumplimiento a la promesa hecha en las recientes campañas a Congreso y Presidencia de la República tendiente a “reducir el tamaño del Congreso en al menos un 20% para dar ejemplo de austeridad”, y a los postulados del Centro Democrático, los cuales, promueven:

 

  1. Una cultura de administración pública eficaz, transparente, productiva y austera.
  2. La construcción de una administración pública que supere la deficiencia de los procesos estructurales, la prolijidad en las instituciones, el alto gasto de funcionamiento y la complejidad administrativa.
  3. La liberación de recursos con destino a programas sociales al servicio de los ciudadanos.

 

Y teniendo en cuenta, los principales logros del Gobierno Uribe en cuanto a Estado Austero y Descentralizado, hechos que muestran que esto sí es posible, tales como:

 

  1. Se reformaron o reestructuraron 464 entidades estatales, lo que representó entre 2002 y 2010 un ahorro del 5,36% del PIB (24,7 billones de pesos)
  2. Se mejoraron algunos procesos estructurales de la administración pública, como:
  • Modernización del empleo público.
  • Reforma a la contratación administrativa.
  • Estrategia jurídica de la Nación.
  • Gestión productiva de los activos del Estado.
  • Gestión por resultados (seguimiento a las metas gubernamentales a través del SIGOB, rendiciones públicas de cuentas, sistemas de información).
  • Reforma a los organismos de regulación y control.
  • Reforma al sistema presupuestal.
  • Unificación de los sistemas de información.
  • Fortalecimiento del gobierno electrónico.
  • Estrategia anti trámites.
  • Política de racionalización y calidad normativa.
  • 52% de todo el gasto del Estado lo realizaron las regiones.

 

Y en aras de construir un país honrado, eficiente, y abolir el derroche del presupuesto pagado por todos los colombianos, en la presente exposición de motivos se describen los efectos positivos y las razones por las cuales el Congreso de Colombia debería, entre otras, disminuir el número de congresistas. (Una vez aprobado el Acto Legislativo es dable dar desarrollo al mismo con estrategias tales como fusionar las comisiones III y IV constitucionales, cuyas funciones son similares).

 

El Congreso de Colombia hoy

 

En 1985 se crea el Consejo Nacional Electoral, cuyos miembros se posesionan el 04 de diciembre del mismo año. Posteriormente, a finales de 1990, es revocado el Congreso y el 04 de febrero de 1991, se instala la Asamblea Nacional Constituyente, elegida por votación popular, cuyos 70 miembros estaban encargados de reformar la Carta Magna. Para el 27 de octubre de 1991, nuevamente se convoca a elecciones para los dos Cuerpos Legislativos que encuentran modificaciones y reformas sustanciales. Para empezar, el Senado estaría conformado por 100 miembros, elegidos en circunscripción nacional y no departamental, como se hacía hasta ese momento. Con dos senadores elegidos en circunscripción nacional por comunidades indígenas, cuya elección se rige por el sistema de cuociente electoral.

 

Para la Cámara de Representantes, la elección quedó sujeta a circunscripciones territoriales y especiales. Originalmente, se estableción que habría dos representantes por cada circunscripción territorial más por cada 250 mil habitantes o fracción mayor del 125 mil que tengan en exceso sobre los 250 mil.  Este número fue modificado posteriormente hasta 365 mil habitantes, última reforma constitucional sobre el tema.

 

Así las cosas, actualmente el Congreso cuenta con 102 senadores, incluidos los dos indígenas. Tiene 7 Comisiones. La de mayor número es la primera, con 19 senadores. Las de menor número son la quinta y la segunda, con trece miembros cada una. Igualmente tiene 6 comisiones especiales de Derechos Humanos y Audiencias, Comisión de Ética y Estatuto del Congresista, la de Vigencia a los Organismos de Control Público, Organismo Electoral, Especial de Vigilancia del Control de Descentralización y Ordenamiento Territorial, y cuatro comisiones accidentales que son: Acreditación Documental, Crédito público, de Instrucción, Asesora de Relaciones Exteriores. Así mismo, cuenta con 1.169 empleados, de los cuales 282 son de planta y 887 conforman las unidades de trabajo legislativo.[1]

 

En cuanto a la Cámara de Representantes, está compuesta actualmente por 166 representantes de los cuales 161 son elegidos por circunscripción territorial: por departamentos y por el Distrito Capital, y los cuatro restantes a través de circunscripciones especiales: dos para las comunidades afro descendientes, uno para los indígenas y una para los colombianos residentes en el exterior.

Su estructura determinada por la Ley 5ª indica que la componen 273 funcionarios de planta para la Corporación, y aproximadamente 1.660 asesores en las Unidades de Trabajo Legislativo.

 

Vale la pena indicar que estos cálculos no incluyen la contratación por prestación de servicios y/o los contratos de consultoría que realizan las corporaciones.

 

Funciones del Congreso

 

Las funciones del Congreso se encuentran consagradas, de manera general, en la Constitución Política de Colombia y, de manera particular, en el artículo 6º de la Ley 5ª de 1992. Tanto el Senado de la República como la Cámara de Representantes, cumplen funciones constituyentes, legislativas, electorales, judiciales, de protocolo y de control político dentro de la rama legislativa, así:

 

  1. Función Constituyente: para reformar, mediante Actos Legislativos, la Constitución Política. Se deben tramitar en dos vueltas, es decir, debe surtir ocho debates: dos en la respectiva comisión de cada cámara y dos en ambas plenarias. Están facultados para presentar proyectos de Actos Legislativos: el Gobierno, 10 miembros del Congreso, 20% de los Concejales o Diputados y los ciudadanos en un porcentaje igual al 5% del censo electoral.
  2. Función Legislativa: consiste en reformar y derogar las Leyes, códigos y todos los ramos de la Legislación.
  3. Función de Control Político: para requerir y emplazar a los Ministros y demás autoridades y conocer de las acusaciones formuladas contra altos funcionarios del Estado. Las mociones de censura y de observación, así como las citaciones a Ministros y a otros funcionarios públicos materializan esta función de control político en cabeza del legislativo.
  4. Función Judicial: El Congreso, en ciertos casos excepcionales, tiene la función de juzgar a los funcionarios del Estado por responsabilidad política. Entre los altos funcionarios a los que puede juzgar se encuentra el Presidente de la República, los Magistrados de las Altas Cortes y el Fiscal General de la Nación.  En esta función, la Cámara de Representantes investiga y acusa y el Senado adelanta el juicio.
  5. Función electoral: el Congreso en pleno tiene la función de elegir al Contralor General de la República, a los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y  al Vicepresidente de la República cuando haya falta absoluta.

El Senado elige a los Magistrados de la Corte Constitucional y al Procurador General de la Nación y la Cámara de Representantes elige al Defensor del Pueblo.

  1. Función Administrativa: se da para establecer la organización y el funcionamiento del Congreso Pleno, el Senado y la Cámara de Representantes.
  2. Función de Control Público: para emplazar a cualquier persona, natural o jurídica para que rinda declaraciones sobre hechos relacionados con las indagaciones que la Comisión adelante.
  3. Función de Protocolo: Las funciones protocolarias del Congreso se da en dos ocasiones:
  1. La toma de juramento al Presidente de la República por parte del Presidente del Senado, quien preside el Congreso durante el día de posesión del primer mandatario
  2. El otorgamiento de honores a personajes de la vida pública nacional y la recepción de Jefes de Estado o de Gobierno de otras naciones.

 

Costos de Funcionamiento del Congreso de la República

 

La Ley 4 de 1992 en su artículo 1 literal b establece que es el Gobierno Nacional el encargado de fijar los salarios de los miembros del Congreso Nacional. Este año (2016), con el incremento anunciado superior al del salario mínimo, el salario mensual de los Congresistas asciende a la suma de $27.929.064, con un factor prestacional aproximado de un 60% adicional.

Esto representa un gasto estimado anual para la Nación y los ciudadanos colombianos de $140 mil millones (unos 200 mil salarios mínimos legales mensuales vigentes), sólo por concepto salarial y prestacional de los 268 congresistas.

 

A lo anterior, debemos sumar el gasto que representa cada una de las Unidades de Trabajo Legislativo de los congresistas para las finanzas públicas. De acuerdo con lo dispuesto en el Artículo 388 de la Ley 5ta de 1992, cada miembro del Congreso de la República, tiene un presupuesto de 50 SMLMV para remunerar sus equipos de trabajo lo que corresponde a $34.472.700 millones de pesos mensualmente. Calculando un estimado de 60% de factor prestacional para esos cargos, se daría un total estimado de $177 mil millones anuales (unos 250 mil salarios mínimos legales mensuales vigentes).

 

A estos costos se le debe sumar que a cada congresista, excepto los Representantes a la Cámara por Bogotá D.C, el Congreso les obsequia los tiquetes aéreos.  En promedio, cada tiquete tiene un costo de $760.000 mil pesos y tienen derecho a dos tiquetes semanales mientras se está sesionando, y a uno en períodos de receso legislativo.  Al  ser un total de 36 semanas de actividad legislativa (sin contar posibles sesiones extras) que arroja un valor por congresista de unos $54 millones anuales. Este valor multiplicado por 250 congresistas arroja un valor aproximado de $13,6 mil millones (20 mil salarios mínimos legales mensuales vigentes) al año por concepto de tiquetes.

 

A lo anterior, se le debe agregar también el costo de seguridad para cada congresista, esto, ya que cada uno de ellos tiene derecho a un esquema de seguridad que incluye policías, miembros de la Unidad Nacional de Protección y camionetas blindadas. En promedio, cada protegido tiene un costo anual estimado para la Nación de $150 millones anuales, cifra que multiplicada por 268 congresistas nos da un valor total de $48 mil millones (unos 60 mil salarios minimos legales mensuales vigentes) al año por concepto de seguridad.

 

En conclusión, el Congreso poco confiable, ausente e irresponsable con la ciudadanía cuesta directamente $378 mil millones (550 mil salarios mínimos legales mensuales vigentes) por concepto de salarios, prestaciones, equipos de trabajo, transporte, sin contar con gastos de oficina, que incluyen el costo de los edificios, adecuación y equipamento.

 

Resultados y percepción de la ciudadanía

 

En cuanto a la percepción ciudadana frente al Congreso nos encontramos con un panorama alarmante. Las encuestas muestran que esta corporación no goza de favorabilidad frente a los ciudadanos, y por el contrario, históricamente su imagen tiende a decaer a niveles del 75% y el panorama no es favorecedor.

 

Según el histórico de las encuestas realizadas por Gallup Poll, para diciembre del 2010, el Congreso contaba con una imagen desfavorable del 48% frente a una imagen favorable del 42%, siendo el pico más alto de desfavorabilidad para ese año el mes de abril con un 54%; en diciembre de 2011 la imagen desfavorable se situaba en el 47% frente a una imagen favorable del 44%, encontrando el pico máximo de desfavorabilidad en un 54% paro los meses de mayo y noviembre; para diciembre de 2012 el panorama es aún más desalentador, la imagen desfavorable se encontraba en un 64% frente a una imagen favorable del 30%, cifras que no se veían desde abril del año 2002 y cabe resaltar que en el mes de junio de 2012 llegó a tener una desaprobación del 69%; para diciembre de 2013 la desaprobación se encontraba en el 69% frente a una favorabilidad del 27% y en el mes de octubre llegó al 71% de desfavorabilidad; finalizando el año 2014 la desfavorabilidad se situaba en el 68% frente a una favorabilidad del 24%; para octubre de 2015, la imagen desfavorable es del 73% frente a una imagen favorable del  22%, y en la más reciente encuesta de julio de 2016 los niveles alcanzan sus máximos históricos llegando a niveles nunca antes vistos del 76% de desfavorabilidad.

 

Para ilustrar mejor la crisis por la que atraviesa la Corporación con respecto a la percepción ciudadana se anexa cuadro de la encuestadora Gallup Poll a julio de 2016:

 

 

 

Congresos Latinoamericanos

 

En el mundo existen 185 naciones con parlamento, de éstas 117 se rigen bajo el sistema unicameral. Esto significa que sólo 68 naciones cuentan con un parlamento bicameral incluyendo a Colombia. Las legislaturas bicamerales han sido muy comunes en las democracias de América Latina. En Sudamérica cuentan con una segunda cámara Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Paraguay y Uruguay. En América, cuentan con un sistema unicameral Perú, Ecuador, Venezuela, Costa Rica, Panamá, Honduras, El Salvador y la mayoría de países centroamericanos con excepción de República Dominicana.

 

Con el objeto de tener un panorama general y amplio con respecto al número de parlamentarios de diversos países se presenta el siguiente cuadro:

 

PAÍS

POBLACIÓN

# DE DIPUTADOS

# DE SENADORES

TOTAL DE LEGISLADORES

ARGENTINA

42,828,649

257

72

329

BOLIVIA

10,825,013

130

36

166

BRASIL

193,017,646

513

81

594

COLOMBIA

47,662,000

166

102

268

CHILE

16,634,603

120

38

158

MÉXICO

119,715,000

500

128

628

PARAGUAY

6,552,518

85

45

130

URUGUAY

3,404,000

99

30

129

 

Argentina cuenta con el Congreso Nacional de Argentina que es bicameral conformado por la Cámara de Diputados conformada por 257 diputados y un Senado que consta de 72 Senadores. Según el último Censo realizado en el 2010, la República de Argentina cuenta con una población de 40.117.096.

 

El sistema legislativo Boliviano consta de la Cámara de Diputados que cuenta con 130 miembros y la Cámara de Senadores que cuenta con 36 miembros. La población boliviana a 2015, según el Instituto Nacional de Estadística, es de 10.82.5013.

 

Brasil también cuenta con un sistema legislativo Bicameral que consta del Senado Federal que tiene 81 curules y la Cámara de Diputados que cuenta con 513 miembros. Sin embargo, hay que resaltar que la población de Brasil a 2010 era de 193.017.646 y cuenta con un territorio  de más de 8,5 millones de km2 lo que representa el 47% del territorio Suramericano.

 

El Congreso Nacional de Chile es un órgano bicameral compuesto por una Cámara de Diputados integrada por 120 miembros y el Senado que se encuentra integrado por 38 miembros. Chile, para el año 2012, contaba con una población de 16.634.603.

 

El Congreso Nacional de Paraguay está compuesto por la Cámara de Senadores y la Cámara de Diputados. La Cámara de Senadores cuenta con 45 miembros y la Cámara de Diputados consta de 85 miembros. La población de Paraguay es de 6.552.518 de habitantes.

 

La Asamblea General de Uruguay está compuesta por la Cámara de Representantes y la Cámara de Senadores. La Cámara de Senadores cuenta con 30 miembros y la Cámara de Representantes con 99 diputados. La población de Uruguay es de 3.404.000 habitantes.

 

Brasil, Argentina y México son los países que más legisladores tienen con 594, 329 y 628 respectivamente.  Sin embargo, cabe resaltar que Brasil y México tienen una cantidad muy superior de población comparado con Colombia y los 3 tienen una extensión territorial superior a la nuestra. Entrando a analizar cada una de las Cámaras, llama la atención como el Senado de la República de Colombia es el segundo más grande después de México.

 

Iniciativa tendiente a reducir el Congreso de la República de Colombia

 

En este contexto, existe el pleno convencimiento de que la aprobación, y posterior aplicación de este proyecto de acto legislativo, es una deuda con la ciudadanía, y está llamado a generar efectos positivos como la contribución a la consolidación de una administración pública eficaz, transparente, productiva, más escrutable y austera; que supere la deficiencia de los procesos estructurales, la prolijidad en las instituciones, el alto gasto de funcionamiento y la complejidad administrativa. Con la consecuente liberación de recursos con destino a programas sociales al servicio de los ciudadanos.

 

Con este ánimo, y propendiendo por una Colombia más austera y con menos derroche, se pone a consideración del Congreso de la República este Proyecto de Acto Legislativo.

 

 

Cordialmente,

 

 

Alfredo Ramos Maya

Senador de la República

 

Articulado al Acto Legislativo

Proyecto de Acto Legislativo “por medio del cual se reduce el Congreso de la República de Colombia, y se hace más eficiente el gasto público”

 

TITULO I

DISPOSICIONES Y PRINCIPIOS GENERALES

 

Artículo 1.- El artículo 171 de la Constitución Política quedará así:

 

Artículo 171. El Senado de la República estará integrado por setenta y un miembros elegidos en circunscripción nacional.

 

Habrá un número adicional de dos senadores elegidos en circunscripción nacional especial por comunidades indígenas.

 

Los ciudadanos colombianos que se encuentren o residan en el exterior podrán sufragar en las elecciones para Senado de la República.

 

La Circunscripción Especial para la elección de senadores por las comunidades indígenas se regirá por el sistema de cuociente electoral.

 

Los representantes de las comunidades indígenas que aspiren a integrar el Senado de la República, deberán haber ejercido un cargo de autoridad tradicional en su respectiva comunidad o haber sido líder de una organización indígena, calidad que se acreditará mediante certificado de la respectiva organización, refrendado por el Ministro de Gobierno.

 

Parágrafo Transitorio.  El presente artículo regirá a partir de las elecciones a Congreso de 2018.

 

Artículo 2.- El artículo 176 de la Constitución Política quedará así:

 

Artículo 176. La Cámara de Representantes se elegirá en circunscripciones territoriales y circunscripciones especiales.

 

Cada departamento y el Distrito capital de Bogotá, conformará una circunscripción territorial. A partir de las elecciones de 2018, Habrá dos representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada dos (2) por ciento de la población nacional o fracción mayor del uno (1) por ciento de la población nacional que resida en la respectiva circunscripción, por encima del dos (2) por ciento inicial. Cada departamento y el Distrito Capital de Bogotá conformarán una circunscripción territorial. La circunscripción territorial conformada por el departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, elegirá adicionalmente un (1) Representante por la comunidad raizal de dicho departamento, de conformidad con la ley.

 

Para la elección de Representantes a la Cámara, cada departamento y el Distrito Capital de Bogotá conformarán una circunscripción territorial.

 

Las circunscripciones especiales asegurarán la participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos y de los colombianos residentes en el exterior. Mediante estas circunscripciones se elegirán cuatro (4) Representantes, distribuidos así: dos (2) por la circunscripción de las comunidades afro descendientes, uno (1) por la circunscripción de las comunidades indígenas, y uno (1) por la circunscripción internacional. En esta última, solo se contabilizarán los votos depositados fuera del territorio nacional por ciudadanos residentes en el exterior.

 

Parágrafo Transitorio.  El presente artículo regirá a partir de las elecciones a Congreso de 2018.



[1] Ley 5ª de 1992. Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes. Arts. 368 a 383-1.

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